Sentencia 116/2025 · Exp. 00007-2023-AI

40. Con relación a lo primero, se aprecia que la delegación de facultades materia de la presente controversia fue realizada a través de una ley, como es el caso de la Ley Autoritativa 31011, publicada el 27 de marzo de 2020 en el diario oficial El Peruano, el Congreso de la República delegó en el [nombre omitido] la facultad de legislar por el término de cuarenta y cinco (45) días calendario sobre determinadas materias específicas.

41. Se advierte, entonces, que el referido límite ha sido respetado en el presente caso. […]

43. Se aprecia que las materias delegadas no se refieren a los contenidos prohibidos por el artículo 101.4 de la Constitución y que en el inciso 6 del artículo 2 de la ley autoritativa citado supra se ha precisado con suficiente nivel de claridad cuál es la materia objeto de delegación, así como la finalidad de dicha habilitación.

44. Así las cosas, se advierte que el legislador habilitó al Ejecutivo que establezca diversas medidas en el ámbito educativo y en el contexto de la pandemia de Covid19, a fin de que se garantice la calidad y continuidad de la prestación semipresencial y no presencial del servicio educativo en las entidades privadas correspondientes. [...]

46. En lo que aquí interesa, los artículos cuestionados del decreto legislativo impugnado comprenden disposiciones referidas a los deberes que tienen las instituciones educativas privadas del nivel de la educación básica respecto a la transparencia de la información de las prestaciones que se brindan de manera presencial, sus costos y la identificación de aquellas prestaciones que no se ofrecían en el marco de la pandemia de Covid-19 (artículos 4, 5 y Segunda Disposición Complementaria Final).

47. De lo hasta aquí expuesto, se desprende que la regulación contenida en el Decreto Legislativo 1476 se relaciona de manera directa con las medidas orientadas a garantizar la continuidad y calidad de la prestación de los servicios educativos en el marco de la emergencia sanitaria causada por el Covid-19.

48. Debe recordarse que este Tribunal, en el Sentencia 00022-2011-PI/TC, dejó sentado que en el examen constitucional de la delegación de facultades es necesario, desde el punto de vista del artículo 104 de la Constitución, “que el legislador delimite con suficiente claridad los confines de la materia sobre la que se autoriza legislar al Ejecutivo”, y que aquello que se ha delegado no caiga dentro de las materias sobre las cuales existe una reserva absoluta de ley (Sentencia 00022-2011-PI/TC, fundamento 20, énfasis añadido).

49. No existe infracción en este punto, ya que se ha constatado que las exigencias impuestas por los límites materiales han sido cumplidas. Se concluye entonces que lo regulado en el Decreto Legislativo 1476 se encuentra dentro de los confines de la materia delegada a través de la Ley 31011.

50. Finalmente, en cuanto al límite temporal, este Tribunal aprecia que la citada ley autoritativa estableció un plazo de 45 días calendario para que el Ejecutivo legisle, y advierte que la ley autoritativa fue publicada el 27 de marzo de 2020 y que el Decreto Legislativo 1476 lo fue el 5 de mayo de 2020, es decir, dentro del plazo establecido.

51. En consecuencia, cabe concluir que en el presente caso no se ha incurrido en un vicio de inconstitucionalidad formal, por lo que corresponde declarar infundada la demanda en el presente extremo. […]

65. Queda claro entonces que lo relevante en este extremo del análisis constitucional es determinar si las disposiciones impugnadas vulneran el derecho fundamental a la intimidad, el secreto bancario y la reserva tributaria, o no. […]

73. Para este Tribunal, la entrega de dicha información no supone, por sí misma, una intervención negativa en el derecho fundamental a la intimidad, invocado por la parte demandante. Antes bien, constituye una medida básica que se deriva directamente del artículo 65 de la Constitución, y que encuentra pleno sentido en el contexto de la educación no presencial que se impuso en el marco de la emergencia sanitaria originada por la pandemia del Covid-19.

74. Las instituciones educativas privadas tienen un deber general de transparencia, que resultaba especialmente exigible en el contexto de cambio radical de las condiciones de prestación del servicio que impuso la citada emergencia sanitaria.

75. Concretamente, se trata de una exigencia relacionada con el artículo 16 de la Constitución, en cuanto prevé el deber estatal de supervisar la calidad de la oferta del servicio público educativo, en este caso, en el nivel de la educación básica.

76. En virtud de lo expuesto, este Tribunal descarta que los mandatos del artículo 4 del decreto impugnado impliquen una vulneración del derecho fundamental a la intimidad. […]

82. En relación con los puntos i) y ii) identificados supra, este Tribunal considera que dicha información está relacionada con el ejercicio de los derechos de los usuarios del servicio educativo, específicamente para los padres de familia, a fin de que puedan tomar exacto conocimiento de las condiciones de la oferta educativa que recibieron sus hijos, y el costo y condiciones en las que se impartió.

83. Efectivamente, este Tribunal considera que el hecho de comunicar a los padres de familia y a las autoridades educativas competentes cuáles son los costos reales que supuso la oferta del servicio educativo antes y durante la pandemia (modalidad presencial frente a la modalidad no presencial, respectivamente), constituye un elemento básico para el ejercicio del derecho a la información y protección de los usuarios del servicio educativo, en consonancia con lo establecido por el artículo 65 de la Constitución, ya que, como se ha señalado en reiteradas oportunidades, la educación es también un servicio público.

84. Y es que la entrega de dicha información coadyuva a que el Estado, a través de las autoridades competentes, pueda cumplir con sus deberes en el ámbito de la supervisión de la prestación del servicio público educativo.

85. Estando a lo expuesto, este Tribunal concluye que las disposiciones establecidas en los referidos puntos i) y ii) no han vulnerado el derecho a la intimidad alegado en la demanda, el secreto bancario o la reserva tributaria.

86. Siendo ello así, corresponde desestimar la demanda en el referido extremo y, en consecuencia, confirmar la constitucionalidad del literal “a” del artículo 5.2. del Decreto Legislativo 1476. […]

97. Así las cosas, este Tribunal considera que el acceso a la opción balance general, en los términos establecidos por la disposición impugnada (artículo 5.2 literal “b”) aquí controlada, no resulta inconstitucional, en tanto se interprete que dicha información se refiere únicamente al funcionamiento del servicio educativo prestado, a sus tarifas y a las funciones administrativas llevadas a cabo en dicho ámbito o contexto.

98. Así entonces, interpretando dicha disposición en el sentido precisado supra, corresponde desestimar la demanda en el presente extremo.

99. Teniendo en consideración las mismas razones, este Tribunal considera que también debe desestimarse la demanda de autos respecto de las disposiciones restantes del mencionado artículo 5.2 literal “b” del Decreto Legislativo 1476 (las otras opciones: estado de cambios en el patrimonio neto, el estado de flujos de efectivo o el estado de ganancias y pérdidas), conforme se detallará a continuación. En cuanto a estas disposiciones, también debe agregarse la interpretación conforme con la Constitución expuesta en los párrafos anteriores. [...]

104. Teniendo en consideración las definiciones anteriores, los argumentos ya mencionados sobre el balance general, y la jurisprudencia (Sentencia 00014-2014- PI/TC y acumulados, en la que se sostuvo que el deber de transparencia de las universidades alcanza a la publicación de sus estados financieros e inversiones, pero únicamente en lo que se refiere a la prestación del servicio público), este Tribunal concluye que estos tipos de documentos (estado de cambios en el patrimonio neto, el estado de flujos de efectivo o el estado de ganancias y pérdidas) constituyen información básica y necesaria para la toma de decisiones de carácter económico, por lo que no se vulnera el derecho a la intimidad alegado en la demanda, el secreto bancario o la reserva tributaria.

105. Lo expuesto alcanza también a lo dispuesto en la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1476, que en cierto extremo remite al citado artículo 5.2. del mismo decreto, porque en la demanda se alegan los mismos cuestionamientos a la intimidad, secreto bancario y reserva tributaria. Por tanto, al haberse desestimado la demanda respecto del artículo 5.2. también debe desestimarse la demanda respecto de dicha Segunda Disposición Complementaria Final. [...]

112. Queda claro entonces que la disposición impugnada tiene como objeto únicamente la entrega de la información relacionada con dichos conceptos a los usuarios del servicio educativo. […]

121. Queda claro entonces que, además del deber de entregar la información que asiste a las entidades educativas privadas, se ha previsto que sea la UGEL correspondiente la encargada de supervisar los servicios educativos que brindan dichas entidades a nivel de la educación básica; todo ello con la finalidad de garantizar el cumplimiento efectivo de las obligaciones legales y de naturaleza reglamentaria que se establezcan respecto a la prestación del referido servicio.

122. En síntesis, cuando se presta un servicio, de acuerdo con el artículo 65 del texto constitucional, los usuarios tienen derecho a acceder a la información relacionada directamente con dicha prestación; por su parte, es un deber del Estado garantizar que aquella sea efectivamente entregada. [...]

127. Por lo expuesto, este Tribunal no advierte en qué medida la disposición impugnada pueda vulnerar o desconocer el principio de jerarquía normativa, establecido en el artículo 51 de la Constitución, que dispone la prevalencia de dicha Norma Fundamental sobre todas las demás normas del ordenamiento.

128. En tal sentido, este Tribunal descarta la alegada vulneración del artículo 51 de la Constitución, y considera que la demanda debe ser declarada infunda en el referido extremo. […]

135. Así las cosas, este Tribunal advierte que la disposición impugnada no constituye una intervención en el ámbito constitucionalmente garantizado de la libre iniciativa privada, pues la sola entrega de información básica y relevante para los usuarios del servicio educativo no impide, obstaculiza ni dificulta que las personas naturales o jurídicas puedan libremente dedicarse a la promoción y conducción de instituciones educativas privadas en el nivel de la educación básica.

136. Por esta razón, este Tribunal concluye que la disposición impugnada no incide negativamente y, menos aún, vulnera la libre iniciativa privada. […]

140. Como puede apreciarse, el tenor de la disposición impugnada no se refiere ni al acceso ni al cese de las actividades de las personas jurídicas dedicadas a la prestación del servicio educativo. Tampoco incide negativamente en la autoorganización de estas últimas, pues la disposición cuestionada no afecta la facultad de establecer los objetivos del centro educativo, ni la dirección o planificación de las actividades al interior de los referidos centros, pues su objeto radica en la entrega de información relacionada con las condiciones económicas de la prestación del servicio educativo.

141. En consecuencia, el artículo 3 del Decreto de Urgencia 002-2020 en ningún caso impide la fundación de un centro educativo privado o que este inicie actividades, no tiene efectos en la organización, dirección o planificación de sus actividades, ni tampoco incide en el eventual cese de tales centros. Por ello, puede sostenerse que la disposición impugnada no ha incurrido en una incidencia negativa de la libertad de empresa. [...]

179. Al respecto, este Tribunal aprecia que las medidas establecidas en el citado artículo 16.6 de la Ley 26549, en los términos que fueron modificados por el artículo 3 del Decreto de Urgencia 002-2020, tienen como finalidad que los usuarios del servicio educativo del nivel de la educación básica accedan a él en condiciones de calidad y que, en relación con esto último, el pago realizado por los usuarios resulte conforme con los servicios efectivamente recibidos. [...]

181. Ahora bien, pese a lo afirmado por el demandante, este Tribunal advierte, luego del análisis pormenorizado de las disposiciones aquí sometidas a control, que aquellas no inciden negativamente en el ámbito protegido de los derechos invocados.

182. Así, en relación con la alegada afectación del derecho a la libre contratación, este Tribunal observa que el artículo 6 del Decreto Legislativo 1476 contempla prohibiciones que se desprenden de un mandato básico que debe ser respetado en toda prestación de un servicio. Y es que el usuario solo debe hallarse obligado a pagar por el servicio efectivamente prestado.

183. Lo expuesto resulta particularmente cierto en el contexto de la emergencia sanitaria originada por la pandemia de Covid-19. Efectivamente, si bien el marco constitucional de protección de la libertad contractual establece, como regla general, la imposibilidad de modificar lo pactado por leyes o disposiciones de cualquier clase, lo cierto es que, junto al criterio anterior, en el ordenamiento jurídico-constitucional también coexiste una excepción a la referida regla, en lo que concierne a aquellas situaciones que suponen un cambio extraordinario del contexto o las circunstancias, entre el momento en que el contrato fue celebrado y la etapa de su cumplimiento.

184. Al respecto, este Tribunal advierte que la disposición impugnada supedita la habilitación realizada de forma expresa al hecho de que exista la necesidad de renegociar ante la variación de la prestación del servicio, de presencial a no presencial o semipresencial, a fin de que los usuarios paguen solo por las prestaciones efectivamente recibidas; y, como ya se expusiera, este cambio no obedeció a la voluntad del legislador, sino a las nuevas circunstancias derivadas de la emergencia sanitaria. [...]

186. Por las razones expuestas, este Tribunal concluye que la disposición impugnada no tiene como objeto o finalidad modificar un contrato o acuerdo, sino habilitar la posibilidad de que las partes, ante un contexto excepcionalísimo que conllevaría la variación de las condiciones de prestación del servicio, puedan renegociar las cláusulas contractuales si así resulta indispensable, con la salvedad de que en caso los usuarios del servicio no estén de acuerdo con las nuevas condiciones, estos puedan exigir la devolución de montos ya pagados por servicios que no llegaron a recibir.

187. Este Tribunal considera que dicha regulación no incide en la libertad que tienen las partes para elegir la celebración de un contrato, en la potestad de elegir al cocelebrante, ni en decidir, de común acuerdo, la materia objeto de regulación contractual.

188. En tal sentido, este Tribunal descarta la incidencia de dicha ley en el ámbito constitucionalmente protegido de la libertad de contratar.

189. Asimismo, tampoco se advierte en qué medida el artículo 6 del Decreto Legislativo 1476 o el artículo 16.6 de la Ley 26549, modificado por el artículo 3 del Decreto de Urgencia 002-2020, incidan en las facultades de acceso, autoorganización y cese de las entidades privadas que brindan servicios educativos, pues el contenido normativo de la norma no guarda relación con el inicio, mantenimiento, funcionamiento o cese de las entidades educativas privadas de la educación básica.

190. En cuanto al derecho de propiedad, este Tribunal observa que las disposiciones impugnadas tampoco inciden en su contenido constitucionalmente protegido, que incluye la facultad de disposición del bien objeto de propiedad, por cuanto las medidas sometidas a control no se refieren ni tienen efectos en el patrimonio de los centros educativos. No puede considerarse que tales disposiciones vulneren la propiedad por el hecho de disponer devoluciones respecto de servicios no prestados.

191. Por tales consideraciones, este Tribunal considera que la demanda debe ser declarada infundada en dichos extremos.

201. En atención a lo expuesto, este Tribunal advierte que las disposiciones impugnadas no vulneran el principio de tipicidad, pues el texto de aquellas expresa con suficiente claridad la conducta que se pretende proscribir. En tal sentido, serán consideradas como infracciones administrativas graves el incumplimiento de las obligaciones relacionadas con: i) la transparencia de la información, ii) las medidas de protección y iii) todas las demás mencionadas en el Decreto Legislativo 1476.