Sentencia 25/2025 · Exp. 00005-2023-AI

10. Esto significa, a criterio de este Tribunal, que las disposiciones modificatorias mantienen una identidad sustancial respecto de las normas impugnadas en la demanda, de modo que se ha reproducido el vicio por el que estas fueron cuestionadas.

11. Este Tribunal aprecia, asimismo, que se ha derogado lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 54, en el sentido de que “la participación en el incremento del valor del suelo se sustenta en la obligación derivada del principio de exclusión del enriquecimiento sin causa producidos por los hechos generadores indicados en el artículo 55 de la presente Ley”.

12. En la medida que dicho contenido normativo ha sido dejado sin efecto y que el Decreto Legislativo 1674 no contiene una disposición similar, este Tribunal considera que corresponde declarar improcedente la demanda en este extremo.

13. Por su parte, el inciso 4 del texto original del artículo 54 ha sido reubicado como inciso 3, pero mantiene la referencia a que las formas de recaudación y pago se establecerán en el reglamento de la Ley 31313. Así pues, este Tribunal descarta que se haya configurado la sustracción de la materia en relación con dicho inciso, por lo que debe emitir un pronunciamiento sobre el fondo del asunto. […]

17. En consecuencia, este Tribunal concluye que el texto vigente del artículo 55 de la Ley 31313 reproduce el vicio por el que fue impugnado en la demanda el texto original de dicha disposición. […]

21. En consecuencia, queda claro que la disposición original como la modificatoria del ya citado artículo 56 han regulado en un mismo sentido lo relacionado con la forma de determinación y el destino la participación en el incremento del valor del suelo, manteniéndose el vicio por el que dicha disposición fue impugnada en la demanda. […]

24. Sobre el artículo 57, modificado por el Decreto Legislativo 1674, este Tribunal aprecia que este se mantiene vigente una regulación sustancialmente idéntica, y se ha añadido que la municipalidad solo puede hacer efectivo el cobro del incremento del valor del suelo por única vez (artículo 57.3); por lo tanto, corresponde emitir un pronunciamiento sustantivo en dicho extremo.

25. A su vez, el artículo 58 de la Ley 31313 regulaba la participación en el incremento del valor del suelo por ejecución de obras públicas; sin embargo, dicha disposición fue derogada por la única disposición complementaria modificatoria prevista en el Decreto Legislativo 1674. Siendo así, al haber sido derogada dicha norma del ordenamiento jurídico, este Tribunal considera que ha operado la sustracción de la materia en relación con dicho extremo de la demanda. […]

29. Indicado lo anterior, este Tribunal concluye que el artículo 59 mantiene, en lo fundamental, el contenido normativo de los incisos modificados, por lo que debe emitirse un pronunciamiento sustantivo por razón de identidad. [...]

32. En consecuencia, la nueva disposición reproduce el alegado vicio de inconstitucionalidad planteado en la demanda respecto del texto original del artículo 60 de la Ley 31313.

33. A la luz de lo expuesto, corresponde concluir que este Tribunal tiene habilitada la competencia para llevar a cabo el control constitucional de las normas que modificaron las disposiciones impugnadas en la Ley 31313, en la medida que estas últimas reproducen el vicio por el cual las normas modificadas fueron cuestionadas en la demanda. […]

53. Ahora bien, en cuanto a la participación en el incremento del valor del suelo, debe tenerse presente la definición del artículo 54, según la cual, dicho incremento consiste en el “valor comercial adicional que se origina en las ciudades por externalidades positivas”, sean directas o indirectas que producen los hechos generadores previstos en la mencionada Ley 31313.

54. Queda claro que la participación en el incremento del valor del suelo se producirá, de acuerdo con la ley, cuando se verifique alguno de los hechos generados previstos en el artículo 55. […]

65. Al respecto, queda claro que dicha participación constituye un ingreso del Estado; sin embargo, no todo ingreso del Estado tiene la naturaleza jurídica de un tributo. […]

83. Resulta claro que la norma ha establecido que el pago en efectivo es solo una posibilidad, y habilita, además, otras modalidades (…)

84. No se evidencia tampoco el cumplimiento del elemento relativo a la prohibición de fines predeterminados que resulta aplicable, en principio, a todo tributo. […]

87. De lo expuesto, se deriva que la figura de la participación en el incremento del valor del suelo no cumple con todos los elementos que caracterizan a un tributo en nuestro ordenamiento jurídico y, por ende, este Tribunal Constitucional considera que se debe descartar su naturaleza tributaria. Se trata de prestaciones patrimoniales de carácter público y naturaleza no tributaria (esto es, de prestaciones coactivas que no constituyen ingresos públicos). Esto es, una prestación patrimonial pública no tributaria es una prestación coactiva que no constituye un ingreso realizado a un ente público con la finalidad de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. […]

89. Este Colegiado sigue esta jurisprudencia y asume que la figura de la participación en el incremento del valor del suelo, establecida en la Ley 31313, es una prestación patrimonial no tributaria, a la que no le resultan exigibles todos los límites y principios constitucionales a la potestad tributaria del Estado. Sin perjuicio de ello, este Colegiado asume que sí es un requisito que la prestación sea creada por ley, la que, a su vez, debe explicitar la finalidad de interés público. […]

97. En el presente caso, este Tribunal no advierte que las disposiciones impugnadas resulten manifiestamente arbitrarias o contrarias a criterios básicos de razonabilidad y proporcionalidad entre los medios empleados y los objetivos perseguidos, que den cuenta de actuaciones caprichosas, carentes de justificación en el marco de las competencias del legislador democrático

98. Antes bien, se aprecia que las disposiciones cuestionadas responden a decisiones del legislador que razonablemente se pueden relacionar de manera directa con el mejor aprovechamiento del espacio urbano y su desarrollo sostenible en igualdad de condiciones para los ciudadanos.

99. Efectivamente, este Tribunal advierte que la regulación establecida en la mencionada ley respecto a la participación por el incremento del valor del suelo responde a finalidades de interés público, tales como determinados propósitos vinculados con el logro de un desarrollo urbano sostenible. En tal sentido, no se aprecia de forma manifiesta que el legislador haya incurrido en una arbitrariedad o falta de justificación racional en cuanto al establecimiento de la participación en el aumento del valor del suelo.

100. Se aprecia, por otra parte, que el establecimiento de la participación en el incremento del valor del suelo responde a la finalidad de lograr que los particulares contribuyan con el referido desarrollo urbano sostenible, a través del pago o realización de actividades como consecuencia del incremento del valor comercial de sus predios con el que se han beneficiado a causa de la intervención del Estado (artículos 52 y 53 de la norma impugnada cuyo texto vigente es el que introdujo el Decreto Legislativo 1674).

101. Además, el legislador ha previsto diversas opciones o alternativas a fin de que los particulares puedan cumplir con la referida participación, como ordena el artículo 57 de la Ley 31313. A ello debe añadirse que la propia ley ha estatuido que la metodología para el cálculo del porcentaje de participación en el incremento del valor del suelo generado y que la determinación de los rangos para los porcentajes se establecerá en el reglamento de la ley. Además, las municipalidades provinciales deberán ajustarse a tales parámetros al momento de establecer o determinar los porcentajes correspondientes a través de una ordenanza.

102. Asimismo, debe tenerse en cuenta que la alegada vulneración del artículo 118.8 de la Constitución guardaba relación, según la demanda, con la inobservancia del principio de reserva de ley en materia tributaria. No obstante, ha quedado en evidencia que la figura en cuestión no constituye un tributo, razón por la cual no se advierte en qué medida su regulación en la Ley 31313 incida en dicha disposición constitucional, que habilita la competencia del presidente de la República para reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas. […]

115. En relación con dicho cuestionamiento, este Tribunal debe partir destacando que el artículo 74 de la Constitución establece que “ningún tributo puede tener carácter confiscatorio”. Queda claro entonces que el principio de no confiscatoriedad rige y condiciona el ejercicio de la potestad tributaria del Estado, a fin de respetar y garantizar el derecho fundamental de propiedad de los particulares. […]

122. En tal sentido, este Tribunal aprecia que debe descartarse que el establecimiento de la figura de la participación en el incremento del valor del suelo pueda generar situaciones de doble o triple tributación por su alegada concurrencia con otros impuestos como el impuesto predial o el impuesto a la renta, pues, como ya se ha dicho, carece de naturaleza tributaria.

123. Asimismo, debe recordarse que este Tribunal considera que el cobro de dicha participación a través de la ley responde a fines constitucionalmente legítimos y que encuentran sustento en el marco que establece la Constitución y cuya regulación en la ley -analizada en abstracto- no resulta manifiestamente desproporcionada. Entre los principales fines antes referidos se encuentra la realización del principio según el cual nadie puede enriquecerse sin causa, así como la procura del desarrollo urbano sostenible en favor de la ciudadanía.

124. Ambos fines se relacionan directamente con deberes del Estado que, por mandato del artículo 44 de la Constitución, este debe cumplir, como son: la promoción del bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación.

125. Por otra parte, este Tribunal concluye que las disposiciones que regulan la participación sobre el incremento del valor del suelo no inciden en el contenido constitucional del principio de no confiscatoriedad, no solo porque dicha figura no es un tributo, sino porque la vulneración de este principio no puede ser determinada en un examen de constitucionalidad en abstracto, característica básica del control que se realiza en el proceso de inconstitucionalidad (cfr. sentencias 02727-2002-AA/TC, 04227-2005- PA/TC, 00017-2010-PI/TC, entre otras).

126. Cabe agregar que la propia ley ha distinguido dos escenarios: i) cuándo se produce el beneficio por el incremento del valor del suelo y ii) cuándo resulta exigible su cobro. De ello se concluye, entonces, que la sola ocurrencia del beneficio por dicho incremento (definida en el artículo 54 de la ley) no habilita inmediatamente a su cobro. En realidad, el cobro de la participación por el incremento del valor del suelo podrá efectuarse cuando se configuren los supuestos previstos en el artículo 57 de la Ley 31313.

127. Asimismo, no necesariamente en todos los casos y en un mismo año fiscal se recaudaría, por un mismo predio, el pago del impuesto predial y la participación en el incremento del valor del suelo.

128. Efectivamente, no resulta evidente que dicha concurrencia se produzca de modo permanente en todos los casos en los que un propietario se haya visto beneficiado por el incremento en el valor del suelo.

129. No obstante, solo cuando dicha situación sí se configure, se deberá evaluar si tal concurrencia afecta, de manera desproporcionada, la esfera patrimonial del contribuyente del impuesto predial; menoscabo que debe ser acreditado en la vía que corresponda, donde se deberá considerar las circunstancias jurídicas y fácticas del caso concreto. […]

136. En el presente caso, se advierte que la disposición que aquí se analiza tiene un contenido normativo que se enmarca, efectivamente, en la materia tributaria. Asimismo, la citada segunda disposición complementaria modificatoria, a diferencia de las anteriores normas, no se refiere ni guarda relación con la participación en el incremento del valor del suelo. […]

142. Ahora bien, en el presente caso, este Tribunal aprecia que la finalidad de la disposición sometida a control no es, propiamente, establecer una sanción para los propietarios que carezcan de habilitación urbana y/o de edificación, como alega la parte demandante. En realidad, dicha norma persigue desincentivar tales situaciones a través del cobro de la tasa adicional del 100 % respecto de la tasa correspondiente al impuesto predial, aplicable al valor del suelo.

143. En el presente caso, se advierte que dicha finalidad se encuentra en el marco de lo constitucionalmente posible y que, en todo caso, resulta legítimo que el legislador busque desalentar la falta de habilitación urbana y/o la falta de edificación como parte de las medidas tendientes al desarrollo urbano sostenible.

144. Así las cosas, este Tribunal aprecia que la disposición en cuestión introduce un fin extrafiscal, pero evidentemente, no por ello, su regulación queda exenta de observar los principios constitucionales tributarios. Antes bien, queda claro, en el presente caso, que la disposición cuestionada, al tener naturaleza tributaria, debe ser respetuosa de tales principios.

145. En atención a esto último, este Tribunal considera que el pago de una tasa del 100 % para aquellos casos en los que no se contase con habilitación urbana con recepción de obra y/o con edificación, resulta manifiestamente irrazonable y desproporcionado, pues duplicar la tasa que inicialmente sería pagada por concepto de impuesto predial constituye un cobro excesivo intolerable para el contribuyente. En consecuencia, corresponde este Colegiado ejercer un control de proporcionalidad de la mencionada tasa. […]

147. Debe quedar claro, entonces, que el vicio de inconstitucionalidad que se ha identificado radica en la tasa establecida por el legislador, pero no en el fundamento del pago de una tasa adicional por falta de habilitación urbana o por falta de edificación, que en sí mismo no resulta incompatible con la Constitución.

148. Corresponderá al legislador, conforme a las exigencias del Estado social de derecho, establecer una nueva regulación que observe los principios constitucionales tributarios. […]

151. Al respecto y tomando en cuenta que la obligación tributaria impuesta rige a partir del presente año 2024 y que, por consiguiente, muchos pagos pueden haberse realizado a título de la misma, la administración tributaria podrá optar entre devolver lo indebidamente cancelado por concepto de tasa diferenciada o en su defecto y de conformidad con el artículo 40 del Código Tributario, compensar lo cancelado a título de futuras obligaciones deducibles por el mismo concepto.